实地感受增减挂钩先补后占的土地政策

297 2009-10-06 23:32

《实地感受增减挂钩先补后占的土地政策——重庆土地流转制度调查学习报告》

2009年6月24日,周其仁教授在北大中国经济研究中心发布了《成都土地改革实践调查报告》,在此份报告的引导下,我们把目光投向了另一个城乡统筹改革实验区——重庆。

7月7日,在北大数学科学院08级葛化彬博士的带领下,工学院钟芳盼、张汝达、周凯、殷秋运、唐慧莹、胡玥,经济学院雷淼,城市与环境学院徐梓原,(北京)国际关系学院信科系潘天一行十人,在重庆开展了为期一周的《重庆土地流转制度调研》的学习实践活动。其间,我们拜访了重庆市发改委、沙坪坝区农业局、江北区鱼嘴镇双栖村、江北区五保镇、江津区李市镇牌坊村、江津区油溪镇、重庆市土地交易所等行政单位,以访谈、问答等方式开展学习交流活动。

我们为什么要了解土地政策?现行的土地流转政策如何?它有什么弊端?重庆的经验是什么?重庆先进的经验又有什么值得商榷的地方?通过实地考察,我自己又有什么样的收获?——这篇报告着重以上几点的探索。

一、背景与现行政策

土地,自古以来就是一个敏感的话题。人类在土地上世世代代生生不息,无论是日出而作日落而息的恬淡宁静,还是山河破碎风飘絮的狼烟四起。是它给予我们在茫茫宇宙中的立足之地,是它无私地奉献着石油煤炭矿产,或肥沃或贫瘠,是他默默地背负着海洋河流森林草原和田畦。

土地作为权力的标志,财富的源泉,它的占领与分配是一个国家的基础。它是农民最重要的生产生活资料。

特别是在现阶段中国这样一个人口大国,人口的增长与粮食的生产相制约,粮食的生产与耕地的面积相制约,耕地的面积与城市的扩大工业的发展相制约。虽然城市与工业的发展能够极快地刺激我国的经济建设,但是吃饭的问题才是最为根本的,如果发生战争,如何保证粮食的供应?

再者,随着信息交流与交通愈发便利,极大地促进了资本的流动以及劳动力的流动,然而土地的流动却相对比较滞涩。现阶段,从大的方面讲我国的土地属于国家(主要是城市用地)和集体所有(农村用地),农村集体所有的土地通过家庭联产承包责任制给农村户口的持有者发放下来。政策的制定权在政府,具体的分配权在村集体,尽管出发点是好的,能够人为地保证公平,调动农民的积极性,但是随着时间的推移效率上的弊端愈发明显:分得太多,统得太少,小打小闹,不成规模。各管各的,集体建设荒废,譬如村里的农田水利基础设施基本上都是六七十年代改革开放前建设的。城乡收入差距的扩大,使得主要劳动力进城务工,按重庆当地的话来讲,家里只剩下“三八六一九九”(也就是妇女儿童老人),一方面我们知道,农村的宅基地是很大的,其中有很大的利益发掘空间给荒废了;一方面常年在外打工或者完全迁走了的农户,虽不愿意直接经营土地,但谁也不愿意放弃土地承包权,这就导致了土地资源的浪费;另一方面,他们承包的土地通过私下里以转包、出租、互换、委托代种等形式进行转包,这是极不规范的,甚至出现三方四方的连环转包,这些不规范的情况极易产生纠纷。

二、现有征地政策的局限性

那么,一方面农村发展要想实现规模化产业化,另一方面又要满足日益扩大城镇化工业化需求,传统的征地方式又有什么弊端呢?

  • 第一,政府通过低价强制征地垄断土地一级市场,交易的主体由政府决定,无法充分为农民获取该地的最大利益,无论这块地地理位置多好土地多么肥沃多么平整能够拍到多高总是存在上限。然而这个规定却没有下限,没有补偿金额的最低保障。

  • 第二,征地指标是有限的,中央的国土资源部门精力是有限,对全国的征地指标的审批的进度总是跟不上发展的需要。这必然导致大量的非法征地行为,农民的利益更是在这些暗箱下无法得到保障。

  • 第三,传统的征地模式一次性的买卖,不具备可持续性,导致地方政府过度依赖土地财政,产生大量无土地无工作无社保的“三无”农民。

三、近年来特别是十七届三中全会以来的土地流转政策重点

早在1984年,中的共中央一号文件就批准了土地流转,直到2003年3月1日的《农村土地承包法》就有专门一节12个条款有关于允许土地流转。07年6月9日,成都重庆获准设全国统筹城乡综合配套改革试验区,成为了土地流转方面的先行者。为了进一步规范与推进农村土地流转,盘活农村的生产力,刺激社会主义新农村建设,2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就一再强调“一个长久不变,两个根本转变”(赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平” “统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度”)、“三个不得”(土地承包经营权流转不得改变土地集体所有的性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益)。

四、城乡统筹改革实验区——重庆的经验

众所周知,城市化工业化的发展是必须有节制的,这个节制就在于“严守18亿亩耕地红线”,以在切断外界粮食供给的情况下能够保证保证国内一个粮食生产周期的供给。

如何在保证耕地不减少的前提下,加快农村建设,收窄城乡收入差距是摆在我们面前的难题。

当前实行的“占补平衡“耕地保护政策,是先占后补,区域自主平衡。如果不能自己补上,则向国家缴纳一定的资金让国家去复垦耕地。总体而言,占地在先,是刚性的;造地在后,是柔性的,所以时间和质量都不能保证。

成都的探索经验是“先补后占”“增减挂钩”。简单来说,也就是农村建设用地先复垦为耕地,再征用相应面积的耕地为城市建设用地。作为一个衡量的指标与中介,“地票”应运而生。

所谓地票,是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦,变成符合栽种农作物要求的耕地,经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标,由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证。这个凭证就称为“地票”。

光有交易指标还不行,必须有一个部门对其中的交易进行规范化。在去年国务院3号文件就明确支持设立重庆农村土地交易所。在国家发展和改革委、国土资源部、农业部等部委的指导下,国内首个农村土地交易平台——重庆农村土地交易所横空出世。它的成立被舆论誉为“中国农村土地改革的创举”和“意义不亚于当年成立的证券交易所”。它的主要任务是开展地票交易和实物交易。地票交易是土地交易的主要交易品种和重要创新。实物交易主要是指耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易,迄今为止只进行了两宗。

具体地票的产生与使用方式: 地票交易的四个环节

  1. 确保农户有其他稳定居所的情况下,宅基地在经过2/3以上成员同意后,村集体提出书面申请。对闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村集体建设用地复垦。
  2. 土地整理中心对复垦的土地进行验收,这些验收的建设用地指标,由当地土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的地票。
  3. 在重庆市农村土地交易所进行“地票”交易。个人和企业通过公开竞价购买“地票”。“地票”交易总量实行计划调控,原则上不超过当年国家下达给重庆新增建设用地计划的10%。
  4. “地票”在城镇使用时,可以纳入新增建设用地计划,增加等量城镇建设用地, 并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费,但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划,办理征收转用手续,完成对农民的补偿安置。征为国有土地后,通过“招、拍、挂”等法定程序,取得城市土地使用权。

2008年12月4日上午11时,重庆农村土地交易所进行了首场交易,其中0801号地票交易成交总价2560万元成交单价8.53万元/亩(128元/平方米),起始价1280万元,高出起始价1280万元。0802号地票成交总价6420万元,成交单价8.02万元/亩(120.37元/平方米),起始价4587万元,高出起拍价格1833万元。这些地票出自重庆市江津区、铜梁县、城口县等地的农村集体建设用地的复垦。此外,首场交易还处理了一宗土地承包经营权和一宗林地承包经营权转让。

根据重庆农村土地交易所的视频资料,开展地票交易,有四个方面的积极意义:

  1. 实行“先补后占”,有效实现占补平衡,确保耕地总量不减少。
  2. 城乡建设用地增减挂钩,确保城乡建设用地总量不增加。
  3. 推动城市反哺农村,发达地区支持落后地区。
  4. 激活城乡要素市场,完善城乡现代市场体系。

总而言之,重庆经验确实是在保证耕地面积不减少的桎梏下极为高效地提高了土地流转率土地利用率。

五、困惑

不可否认,地票确实是保证了偏远地区通过土地整治集中居住使得土地利用率得到提高,配套生活设施得到更新,农民确实在入手了一笔现金的同时又增加了可以耕种的土地,能够持续发展。而且又可以整合零碎的土地资源形成规模化建设。

然而令我困惑的是,在使用地票征用近郊区土地是还是按照现行的征地标准定价,参见之前谈到的现行征地标准的种种弊端,近郊区的农民权益又如何得到最大限度的保障?为什么征地挂牌排出所得的成百上千的利润由政府“用于城市建设”,而拿出一部分再分给这些近郊区被强制征地的农民?

在既有地票交易又有国家指标的情况下,为了满足经济发展的需要,地方用地方式必然趋向于经营性用地,如建设工厂;而像学校、医疗机构等事业性的用地肯定不是使用的首选,这些生活配套的设施的跟进有没有保障,即有没有一个经营性用地与事业性用地的比例限定机制?

六、我的收获、体会和感谢

“读万卷书,行万里路!”这是我对余秋雨做学问的一种解读,也是我对学习知识的一种追求。对书本与实践诸多方面的探索也不仅仅是局限于“什么都知道一点,生活更多彩一点”,而是要“入得进去,走得出来”,遨游于微积分与算法、编码的同时,能够清晰地知道:我学这些东西,不单是为了自己的幸福生活,更是为了国家的繁荣昌盛!

我们领队说得好,中国有十三四亿人口中有八亿多农民,土地是农民最根本的生产生活资料,不了解土地政策,就无法了解中国。

纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行。抱着这些想法,我断然参加了此次实践活动。

身为团队里一名摄像的,以及唯一一位外校的,可能我对团队的观察有一种客观性,眼光更多的是放在团队的运作以及自己个人的收获上。摄像就我个人来讲是最次要的,这只是一种兴趣爱好,我会努力提供更高质量的拍摄记录,但这并非我的目的。

1.关于城市

还从未看到一个这样的城市:她把山、水、建筑融合得如此完美。一座座高楼大厦在连绵起伏的山中拔地而起,高耸的的立交桥在山间穿梭林立,流动的灯火在雾城夜色下的泊油路上流不息,长江与嘉陵江江在城市脚下奔流不已。她既不乏身为西部龙头的大气,也不乏西南山城中小摊夜店的市井气息:重庆是一座迷人的城市。当然,就我而言最重要的是,重庆小吃的美味绝对是人间少有!

2.关于团队

对同学的感觉暂不叙述,仅作理性分析。

成员组成上,1/2是外地1/2是本地,本地人为访谈所必要的,一来方言所造成的沟通问题十分严重,二来本地人通过关系可以安排访谈对象,三来出行路线在没有互联网的情况下,为队伍的运作提供了极大的便利。感谢雷淼师哥、徐梓原兄、殷秋运兄、胡玥唐慧莹两位MM!

衣食住行是队伍的生活基础。衣物方面,在火车上可能半夜会比较冷,注意带一件长袖衬衫。山城比较湿润,洗后的衣服不易干。饮食方面,仅周凯兄对食品的硬度及辣度有较高要求。住宿来自北大重庆校友会的安排,由此可见校友会在为学生提供社会实践便利的重要性。出行的车费由某人先垫,晚上记账,结束时统一计费按情况均摊。

记账方面专人负责,周凯兄当仁不让,总是见缝插针地就把账本拿出来了,分批分层次记录:不能团队完全平分,如有情况不同的部分要特殊记,譬如(分开)吃饭,哪些人在哪里吃。类似的有许多,甚为周密。最后录入电子表格统计与备份。

通讯与安全汇报方面。前者写通讯稿,后者每日汇报行程与成员健康情况。唐慧莹、胡玥一人一段写了一篇,副队钟芳盼兄不辞劳苦事必躬亲地天天给团委发安全短信,工作很是辛苦琐屑,但是不可或缺。

健康保障方面,替百病成医的阿达同学回忆,最常用的药品是藿香正气液(防中暑、防腹泻)、整肠丸(防水土不服腹痛)、王老吉冲剂(防上火、解暑,一直没买到)。副队略有感冒,所用药品为999感冒灵冲剂和急支糖浆。

摄影方面,专业技术方面自不赘述。值得反思的地方是:单出于记录行程来讲,一盘DV磁带足够了。

因为大部分的同学是工学院的,对主题本来是不大了解的,这就需要葛队、雷淼这些有专业底蕴的领导带领。而且正是因为不大了解,大家关注的方向是不同的,然而这其中有些关注的方向是偏离主题的,所以需要大量的沟通,内部需要在主题方面多聊天。我觉得我们团在这方面做得不够:一是住宿分散,晚上回去后没有充分时间够通;二是即使有时间,也是一天下来太累,脑子运转不起来,需要放松。

从团队的性格组成分析,总体上DISC性格里不乏I活泼者(让团队更快乐)、S平和者(让团队更冷静)和C思考者(让团队更正规),领队的力量型有但是不够(个人认为,当然太力量了也就不会成为同学们最喜欢的助教了),看成员脸色不大好就感叹“队伍不好带”(貌似如此,不知是否)。其实一天下来,大家难免感觉太累,脸色不好很正常。

3.感性的抒情

知识性的东西我再前面已有叙述,尽管我说“看到了新农村建设光明的未来”会显得有些假大空。但是,我确确实实是被双栖村现代化的奶牛喂养,国际化的管理方式,宏大的厂房,童话般的奶牛牧草博物馆所深深地震撼了;被五宝镇干坝村村支书与癌魔斗争坚持工作的坚强和刚毅所折服了;被油溪镇人的热情好客所吸引了。

我想我获得的这些点点滴滴是无法记录下来的,她们像稀有元素气体般难以一一提取,却又着实在空气中无所不在,有着无可改变的必然性,必然让我的生命更加充实精彩。

4.理性的总结

  1. 我们国家的土地政策是严格的。开篇我就一再强调了土地资源分配的重要性,“保护耕地”是我国的一项基本国策,“三个不得”是我在实地学习时听到的最多的词语之一,围绕改变土地性质解决办法的重庆经验,让我切实体会到了什么是“最严格”的土地政策。
  2. 国家建立的政策机制是可行的,有创造性的。从生机勃勃的重庆看地票机制的设立,确实是软性的,有创造性的机制。
  3. 政策的制定着实立足于保护农民的利益。国家为什么花费如此的的精力,重庆为什么走在统筹城乡规划战线的最前沿,究其根源,不就是为了保护农民的利益吗?自改革开放以来,着实是有不少人先富起来了,随着工业化城市化的深入,大批农民入城务工,贫富差距愈发扩大,社会矛盾也因此愈发激烈。现阶段,如何规范先富带后富,引领城市反哺农村,工业反哺农业,收窄城乡收入差距,是摆在国家发展最前沿的问题之一。我高兴地看到了重庆在这反面进行了卓有成效的尝试。

5.私人的感谢

感谢父母长久以来的支持,是你们的开明与支持使得我有如此众多的机会到四处恣意地学习。

感谢我北京大学暑期社会实践团的同学们,不仅给我提供了如此宝贵的学习机会,与你们的朝夕相处,更是让我在感受治学严谨的同时又感受到了蓬勃北大朝气。你们的身上有如此众多我想学习的地方。

感谢国际关系学院的左璐同学,这位重庆超级美女不辞劳苦在烈日中带我在重庆跑了整整一天:缅怀革命先烈,品尝众多美食,观赏众多美景。

这些都是我生命中最美好的时光。

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